Wirtschaft und Menschenrechte: Auf dem Weg zu einem Abkommen der Vereinten Nationen?

Philipp Wesche, Stiftung Wissenschaft & Politik (SWP)

Zwischen dem 23. und 27. Oktober findet in Genf die dritte Sitzung der zwischenstaatlichen Arbeitsgruppe der Vereinten Nationen zur Entwicklung eines völkerrechtlichen Abkommens statt, das Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Unternehmen besser regulieren soll. An diesem Prozess beteiligen sich nun auch Deutschland und die Europäische Union aktiver als in den Jahren zuvor. Dennoch herrscht Skepsis vor. Damit die Verhandlungen nicht ins Leere laufen, sollten die beteiligten Staaten zu einem Konsens finden. Ein solcher könnte in einer Rahmenkonvention bestehen, die sich primär auf die Umsetzung der staatlichen Schutzpflichten im eigenen Hoheitsgebiet bezieht und gleichzeitig durch internationale Kooperationspflichten und extraterritoriale Mechanismen für besonders schwerwiegende Fälle von Menschenrechtsverletzungen ergänzt wird.

„We will fight until hell freezes over and then fight it out on the ice” - diese Worte stammen nicht etwa aus einem Justiz-Thriller, sondern von einem Sprecher des US-amerikanischen Ölkonzerns Chevron, nachdem dieser durch ein ecuadorianisches Gericht aufgrund von Ölverschmutzungen in einem Teil des ecuadorianischen Amazonasgebiets verurteilt wurde, der auch als „Tschernobyl des Regenwalds“ bekannt ist.[i] Die Höhe der Schadensersatzzahlung wurde im Jahr 2013 durch den Obersten Gerichtshof Ecuadors auf 9,5 Milliarden US-Dollar festgesetzt. Der Ankündigung des Chevron-Sprechers folgten Taten: Anstatt das Urteil zu begleichen, überzog der Konzern die Gegenseite und den ecuadorianischen Staat mit Klagen, unterstützt durch eine Rechtsabteilung von zweitausend Angestellten aus sechzig Anwaltskanzleien sowie sechs PR-Agenturen.

[2] Da Chevron in Ecuador über keine nennenswerten Vermögenswerte mehr verfügt, versuchen die 30.000 Ecuadorianer und Ecuadorianerinnen, deren Eigentum und Gesundheit durch die Ölverschmutzung beeinträchtigt sind, das Urteil in verschiedenen anderen Staaten geltend zu machen – bislang allerdings ohne Erfolg. Zugleich wurde Ecuador durch den Ständigen Schiedshof in Den Haag aufgrund der Verletzung eines bilateralen Investitionsschutzabkommens mit den Vereinigten Staaten zu einer Schadensersatzzahlung in Höhe von 96 Millionen US-Dollar verurteilt.[3]

Der Chevron- Fall in Ecuador zeigt viele Facetten der komplexen Dynamiken im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte: Staaten und Unternehmen, die sich gegenseitig die Verantwortung zuweisen, Konflikte zwischen Investitions- und Menschenrechtsschutz, starke Machtasymmetrien, korrupte Rechtsysteme und Betroffene, die vergeblich auf Abhilfe warten. Und er mag auch eine Rolle dabei gespielt haben, dass Ecuador – gemeinsamen mit seinen Verbündeten Bolivien, Kuba und Venezuela sowie Südafrika – im Juli 2014 eine Resolution zur Schaffung einer zwischenstaatlichen Arbeitsgruppe in den Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen einbrachte. Das Mandat dieser zwischenstaatlichen Arbeitsgruppe ist die Entwicklung eines verbindlichen Menschenrechtsabkommens zur Regulierung der Aktivitäten transnationaler und anderer Unternehmen. Die Resolution wurde mit den Stimmen von zwanzig Staaten verabschiedet, mit einem hohen Anteil von Ländern des globalen Südens, darunter auch China, Indien und Russland,  – und gegen die Stimmen der Vereinigten Staaten, Japans und der Mitgliedstaaten der Europäischen Union.[4] Dieser Konflikt war abzusehen, denn in der Resolution verweist eine Fußnote darauf, dass das zu erarbeitende Instrument ausschließlich transnationale und keine rein nationalen Unternehmen adressieren soll, also vor allem solche mit Hauptsitz in den Industrieländern.

Seit Juli 2014 hat die Arbeitsgruppe zweimal getagt, um sich über die Form und den Inhalt des Abkommens auszutauschen. Die dritte Sitzung findet derzeit in Genf statt, wo die Verhandlungen über die Kernbestandteile des Abkommens begonnen haben, die durch den ecuadorianischen Vorsitz vorbereitet wurden.[5] Während die Vereinigten Staaten dem Prozess fernbleiben, haben die Europäische Union und ihre Mitgliedstaaten ihre Position geändert und nehmen seit der zweiten Sitzung der Arbeitsgruppe aktiv an den Verhandlungen teil, nachdem unter anderem das Europäische Parlament dazu aufgefordert hatte.[6] Der Interessenskonflikt zwischen den Verhandlungspartnern dauert allerdings an, wobei neben der Reichweite des Abkommens hinsichtlich transnationaler und nationaler Unternehmen vor allem unterschiedliche Positionen hinsichtlich seines ordnungspolitischen Ansatzes eine Rolle spielen. Damit der Prozess zu einem Ergebnis führt, welches den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Unternehmen voranbringt, müssen die beteiligten Staaten diese Differenzen überwinden. Gleichzeitig geht es auch darum, Rechtssicherheit für potentiell betroffene Unternehmen zu gewährleisten und zur Schaffung gleicher Anforderungen des Menschenrechtsschutzes im Kontext globaler Unternehmensaktivitäten beizutragen.

Hintergrund: Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Unternehmen

Bei der Erarbeitung des Abkommens handelt es sich nicht um die erste Initiative der Vereinten Nationen im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte. Versuche einer besseren Regulierung der Menschenrechtsauswirkungen von Unternehmen gibt es bereits seit vierzig Jahren. Die Auseinandersetzung mit dieser Problematik beginnt mit der zunehmenden Liberalisierung der Märkte von Entwicklungs- und Schwellenländern seit den 1970er Jahren und der damit verbundenen Ausweitung des Aktivitäten transnationaler Unternehmen aus den Industrieländern in Staaten, die unfähig oder unwillig sind, ihrer völkerrechtlichen Schutzpflicht der Menschenrechte nachzukommen und entsprechend zu regulieren – sei es aufgrund von fehlenden politischen Willens vor dem Hintergrund globalen Standortwettbewerbs, aufgrund mangelnder institutioneller Kapazitäten oder aufgrund von Korruption. Während das Engagement dieser Unternehmen und zunehmend auch solcher aus den großen Schwellenländern das Wirtschaftswachstum dieser Staaten befördert, so führt ihre mangelnde Regulierung zugleich zu einer Vielzahl menschenrechtlicher Herausforderungen. Die Opfer von Menschenrechtsverletzungen haben innerhalb dieser Staaten oft keinen Zugang zu Abhilfe über den Rechtsweg und auf internationaler Ebene fehlt ein wirksamer Steuerungsmechanismus. Die Vereinten Nationen sprechen in diesem Kontext daher von einem „governance gap“, welches durch die Dynamiken der Globalisierung entstanden ist.

 Ein emblematischer Fall dieser Problematik ist der Einsturz des Rana Plaza Fabrikgebäudes in Bangladesch im April 2013, durch den 1.127 Menschen ums Leben kamen, vor allem Arbeiterinnen aus Textilfabriken, die überwiegend westliche Modekonzerne belieferten.[7]  Dieser Fall steht symbolisch für Herausforderungen, die weit über diese Region und über diesen Sektor hinausgehen. Einer Studie der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2008 zufolge treten Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Unternehmen in sämtlichen Weltregionen und Wirtschaftssektoren auf, vornehmlich aber in Afrika, Asien und Lateinamerika sowie in den Rohstoff- und Konsumgüterindustrien.[8] Sie betreffen häufig Arbeitskräfte und lokale Gemeinden und berühren die ganze Bandbreite der Menschenrechte: wirtschaftliche und soziale Rechte, internationale Arbeitsnormen, aber auch bürgerliche und politische Rechte, wobei es oft zu Dominoeffekten kommt: In vielen Fällen beginnen Konflikte mit Verletzungen von Arbeitsrechten oder wirtschaftlichen und sozialen Rechten, die dann zu gewaltsamen Auseinandersetzungen und zu Verletzungen bürgerlicher und politischer Rechte führen.[9]

Anhand der Kausalität lässt sich zwischen drei Formen der Beteiligung von Unternehmen an Menschenrechtsverletzungen unterscheiden.[10] Erstens können Unternehmen Menschenrechtsverletzungen direkt verursachen, etwa indem ein Bergbauunternehmen Umweltschäden erzeugt, die die Rechte lokaler Gemeinden auf Wasser und Nahrung beeinträchtigen. Zweitens können Unternehmen zu Menschenrechtsverletzungen beitragen. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn ein Bergbauunternehmen in der Folge von Umweltschäden staatliche Sicherheitskräfte logistisch bei der Auflösung von Protesten lokaler Gemeinden unterstützt, in deren Rahmen es zu Verletzungen der Versammlungsfreiheit oder des Rechts auf Leben kommt. Drittens können Unternehmen durch ihre Geschäftstätigkeit mit Menschenrechtsverletzungen verbunden sein, was zum Beispiel für einen Hersteller von Elektronikgeräten gelten würde, der die in der Mine des zuvor beschriebenen Bergbauunternehmens gewonnen Metalle weiterverarbeitet, oder auch für eine Bank, die dieses Bergbauunternehmen finanziert. Aufgrund der rechtlichen Strukturen transnationaler Konzerne, die sich in vielen Fällen aus komplexen Netzwerken rechtlich unabhängiger, aber wirtschaftlich unter einheitlicher Leitung stehender Mutter- und Tochterunternehmen zusammensetzen, ist es dabei oft nicht einfach festzustellen, welcher Unternehmenseinheit eine Menschenrechtsverletzung zuzurechnen ist.

Bisherige Initiativen der Vereinten Nationen

Eine der bekanntesten Initiativen der Vereinten Nationen im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte sind die sogenannten UN-Normen, die ab 1999 von einer Arbeitsgruppe der Menschenrechtskommission entwickelt wurden und vorsahen, Unternehmen zu direkten Trägern menschenrechtlicher Pflichten im Völkerrecht zu machen. Sie scheiterten schließlich im Jahr 2003 aufgrund des Widerstands sowohl von Seiten der Industrie- als auch von Seiten einiger Entwicklungs- und Schwellenländer.[11]

Begleitet wurde diese Initiative durch eine stark polarisierte Kontroverse zwischen Wirtschaft und Zivilgesellschaft um die Frage, ob das wachsende freiwillige Engagement großer Unternehmen durch »Corporate Social Responsibility« (CSR) - Instrumente ausreichend ist, um die bestehende Regulierungslücke im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte zu schließen, oder ob dazu völkerrechtliche Pflichten von Unternehmen und entsprechende Durchsetzungsmechanismen notwendig sind. Diese Kontroverse erlebt im Kontext des aktuellen Vertragsprozesses eine Renaissance, wobei es aber weniger um das Gegenüber freiwilliger Selbstregulierung und völkerrechtlicher Pflichten transnationaler Unternehmen geht, sondern eher um die jeweiligen Pflichten der Gast- und Heimatstaaten hinsichtlich ihrer Regulierung. Mittlerweile ist durch Studien belegt, dass freiwillige unternehmerische Selbstregulierung allein wenig effektiv ist, und es besteht weitgehend Konsens darüber, dass es einer intelligenten Mischung („smart mix“) aus freiwilligen und verbindlichen Maßnahmen bedarf, über dessen Ausgestaltung aber nach wie vor diskutiert wird.[12] 

Nach dem Scheitern der UN-Normen wurde Prof. John Ruggie im Jahr 2005 zum Sonderbeauftragten der Vereinten Nationen für Wirtschaft und Menschenrechte ernannt. Dieser hatte zuvor den UN-Global Compact mitentwickelt – ein auf freiwilliger Selbstverpflichtung zu einem Verhaltenskodex basierendes Multistakeholder-Netzwerk, in dessen Rahmen sich Unternehmen gegenseitig bei ihren Nachhaltigkeitsinitiativen unterstützen. Auf der Grundlage einer konsensorientierten Herangehensweise und umfangreicher Konsultationen mit allen beteiligten Akteuren erarbeitete er in den folgenden sechs Jahren die Leitprinzipien der Vereinten Nationen für Wirtschaft und Menschenrechte. Diese wurden im Juni 2011 im Menschenrechtsrat angenommen und gelten als das wichtigste Instrument im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte.[13]

Die Leitprinzipien der Vereinten Nationen für Wirtschaft und Menschenrechte

Die Leitprinzipien der Vereinten Nationen schaffen keine neuen Verpflichtungen, sondern klären die bestehenden menschenrechtlichen Pflichten von Staaten und Unternehmen entlang der Wertschöpfungskette und formulieren operative Empfehlungen zu deren Umsetzung.

Ihnen zufolge müssen Staaten aufgrund ihrer völkerrechtlichen Schutzpflichten unter den zentralen Menschenrechtskonventionen Personen innerhalb ihrer Jurisdiktion vor Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Unternehmen schützen. Um diesem Verhaltensstandard gerecht zu werden, müssen sie geeignete gesetzliche und andere regulative Maßnahmen umsetzen, um diese zu verhüten, zu untersuchen, zu ahnden und wiedergutzumachen. Die staatliche Schutzpflicht umfasst also sowohl die Prävention von Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Unternehmen, als auch den Zugang zu Abhilfe, wobei vor allem der Rechtszugang der Betroffenen im Vordergrund steht. Den Leitprinzipien nach bezieht sie sich vor allem auf Personen innerhalb des eigenen Hoheitsgebiets. Darüber hinaus sind Staaten aber frei, die extraterritorialen Menschenrechtsauswirkungen in ihrem Hoheitsgebiet ansässiger Unternehmen zu regulieren.[14]

Unternehmen sind in erster Linie nur mittelbar an das Völkerrecht gebunden, insofern der Staat auf nationaler Ebene Gesetze umsetzt, die sie zur Achtung der Menschenrechte verpflichten, beispielsweise über das Straf- oder Zivilrecht. Unabhängig vom nationalen Recht besteht den Leitprinzipien zufolge aber gleichzeitig eine unternehmerische Verantwortung, die Menschenrechte zu respektieren. Dabei handelt es sich um einen globalen Standard erwartbaren Verhaltens, der mittlerweile durch viele Staaten anerkannt ist und demnach es Unternehmen vermeiden sollen, durch ihre eigene Tätigkeit nachteilige Auswirkungen auf die Menschenrechte zu verursachen oder zu solchen Auswirkungen beizutragen. Darüber hinaus sollen sie sich darum bemühen, negative Auswirkungen zu vermeiden oder zu mindern, zu denen sie zwar nicht aktiv beitragen, mit denen sie aber aufgrund ihrer Geschäftstätigkeit verbunden sind. Um dieser Verantwortung zu entsprechen, sollen Unternehmen menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten nachkommen, deren Umfang mit ihrer Größe, dem Risiko und der Komplexität ihrer Geschäftstätigkeit variiert und die im Kern darin bestehen, ihre Menschenrechtsauswirkungen entlang der Wertschöpfungskette zu ermitteln, angemessene Gegenmaßnahmen zu treffen und darüber Rechenschaft abzulegen.[15]

Trotz ihres rechtlich unverbindlichen Charakters gelten die Leitprinzipien als das wichtigste Instrument im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte („soft law“). Sie wurden seit ihrer Annahme im Menschenrechtsrat von verschiedenen anderen internationalen Organisationen und vielen Unternehmen aufgegriffen und bilden die konzeptionelle Grundlage der Debatte. Allerdings haben in den letzten fünf Jahren nur wenige Staaten Nationale Aktionspläne zu ihrer Umsetzung verabschiedet.[16]            

Hindernisse auf dem Weg zu einem völkerrechtlichen Abkommen

Mit der Erarbeitung eines völkerrechtlichen Abkommens im Rahmen der Vereinten Nationen bietet sich eine Gelegenheit, die Umsetzung der Leitprinzipien durch die Staatengemeinschaft voranzubringen. Auf dem Weg dorthin müssen allerdings zwei zentrale Hindernisse überwunden werden. Das erste Hindernis ist das offene Mandat der Arbeitsgruppe, welches die Form und den Inhalt des zu erarbeitenden Abkommens nicht weiter spezifiziert. Demgegenüber steht eine sehr breite potentielle Regulierungsmaterie, denn der Schutz vor Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Unternehmen ist eine Querschnittsaufgabe, die viele verschiedene Rechtsgebiete überspannt: vom Arbeitsrecht über das Handels- und Gesellschaftsrecht bis hin zum Umweltschutz. Dies gilt insbesondere für die Prävention von Menschenrechtsverletzungen. Auch nach den beiden ersten Sitzungen der Arbeitsgruppe, die dem Austausch über Form und Inhalt des Abkommens dienten, ist weiter unklar, wie es beschaffen sein könnte. Die beteiligten Staaten hielten sich in dieser Hinsicht bislang zurück und beschränkten sich eher auf allgemeine Bemerkungen zu dessen Notwendigkeit.[17] Um einen effektiven Fortgang des Prozesses zu gewährleisten, müssen jetzt konkrete Vorschläge zur Ausgestaltung des Abkommens entwickelt werden, die die Regulierungsmaterie eingrenzen und politisch realisierbar sind, wobei vor allem der ecuadorianische Vorsitz gefragt ist.

Vorschläge zur Ausgestaltung des Abkommens kamen bislang vor allem von Seiten der Zivilgesellschaft, die den Prozess sehr aktiv begleitet und sich vor allem auf den Zugang zu Abhilfe konzentriert, der im Vergleich zur Prävention besser eingrenzbar ist.[18] Zum einen gibt es Vorschläge, die sich auf Maßnahmen auf nationaler Ebene beziehen. So könnte das Abkommen die Vertragsstaaten zum Beispiel dazu verpflichten, Nationale Aktionspläne zur Umsetzung der Leitprinzipien zu entwickeln oder, über eine solche rein prozessuale Verpflichtung hinausgehend, auch bestimmte Standards zu ihrer Umsetzung im nationalen Recht vorschreiben. In diesem Zusammenhang werden von der Zivilgesellschaft vor allem Maßnahmen mit extraterritorialer Reichweite ins Spiel gebracht. Beispiele sind die Einführung gesetzlich verbindlicher menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten entlang der Lieferkette oder einer strafrechtlichen Unternehmenshaftung für besonders schwerwiegende Menschenrechtsverstöße in Kombination mit internationalen Kooperationspflichten, ähnlich der OECD Konvention gegen die Bestechung ausländischer Amtsträger. Auch zivil- und zivilprozessrechtliche Neuerungen zur Verbesserung des Rechtszugangs ausländischer Betroffener werden diskutiert. Zum anderen gibt es Vorschläge, die auf die Schaffung neuer Überwachungs- und Durchsetzungsmechanismen auf internationaler Ebene abzielen. Diese reichen von der Einführung von Berichtspflichten über die Umsetzung der Leitprinzipien oder eines individuellen Beschwerdemechanismus im Rahmen eines Vertragsorgans der Vereinten Nationen bis hin zur Ausweitung der Jurisdiktion des Internationalen Strafgerichtshofs auf Unternehmen oder der Schaffung eines neuen Schiedsgerichts oder Gerichtshofs.[19]

Konträre Positionen: Die Verantwortung von Staaten und transnationalen Unternehmen

Das zweite und schwerwiegendere Hindernis auf dem Weg zu einem völkerrechtlichen Abkommen besteht in den unterschiedlichen Positionen der beteiligten Staaten. Die Entwicklungs- und Schwellenländer, die den Prozess maßgeblich tragen, vor allem Ecuador und Südafrika, setzen sich für ein Abkommen ein, das hauptsächlich transnationale Unternehmen adressieren und verbindliche Regulierungsmechanismen auf internationaler Ebene etablieren soll.[20] Dabei steht das Argument im Vordergrund, dass sich diese Unternehmen, deren Umsätze in vielen Fällen das Bruttoinlandsprodukt ganzer Staaten übersteigen, aufgrund ihres wirtschaftlichen und politischen Einflusses und ihrer Rechte im Bereich des Investitionsschutzes einer effektiven Regulierung auf nationaler Ebene entziehen würden. In diesem Zusammenhang sollte allerdings nicht vergessen werden, dass viele Entwicklungs- und Schwellenländer oft selbst keine „Unschuldslämmer“ sind. Ein Beispiel ist hier das «Massaker von Marikana» im August 2012, in dessen Rahmen die südafrikanische Polizei 34 streikende Bergarbeiter erschoss, oder an die ecuadorianische Politik der Auflösung und Kriminalisierung zivilgesellschaftlicher Organisationen, die sich für die Rechte der indigenen Bevölkerung im Kontext von Bergbauprojekten einsetzen.[21]

Die europäischen Staaten wehren sich gegen ein Abkommen, das primär auf die Verantwortung transnationaler Unternehmen zielt.[22] Dabei verweisen sie zurecht darauf, dass viele Unternehmen, die an Menschenrechtsverletzungen in Entwicklungs- und Schwellenländern beteiligt sind, nicht in transnationale Unternehmensgruppen eingebunden sind. Gleichzeitig dürfte aber auch die Tatsache eine Rolle spielen, dass ein solches Abkommen vor allem auch europäische Unternehmen betreffen und deren Wettbewerbsbedingungen beeinträchtigen würde. Darüber hinaus sehen viele europäische Staaten einen Konflikt zwischen der Vertragsinitiative und den UN-Leitprinzipien zu Wirtschaft und Menschenrechten, die den durch diese erreichten Konsens und den Prozess ihrer Umsetzung zu unterminieren drohe. Ihnen zufolge kommt die Problematik im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte nicht durch eine Regulierungslücke hinsichtlich transnationaler Unternehmen im Völkerrecht zustande, sondern durch die mangelnde Umsetzung der bestehenden staatlichen Schutzpflichten im eigenen Hoheitsgebiet. Anstatt über neue und nicht konsensfähige Mechanismen auf internationaler Ebene nachzudenken, solle zunächst die Umsetzung der Leitprinzipien im Vordergrund stehen.[23]

Tatsächlich hat bislang keiner der Staaten, die die Resolution zur Schaffung der Arbeitsgruppe in den Menschenrechtsrat eingebracht haben, einen Nationalen Aktionsplan zur Umsetzung der Leitprinzipien entwickelt. Mit Ausnahme der Vereinigten Staaten, Indonesiens und Kolumbiens stammen sämtliche vorliegende Aktionspläne aus Europa.[24] Allerdings besteht zwischen der Vertragsinitiative und den Leitprinzipien nicht zwangsläufig ein Widerspruch, insofern das Abkommen auf den Grundsätzen der Leitprinzipien aufbauen und eine verbindliche Grundlage für ihre Umsetzung schaffen könnte.

Die Umsetzung der Leitprinzipien in Europa: Prävention durch Marktmechanismen

Die europäische Politik  im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte konzentriert sich vor allem auf die Unterstützung von Unternehmen bei der freiwilligen Wahrnehmung ihrer menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten entlang der Lieferkette und auf die Schaffung von Transparenz, die es Investoren und Konsumenten ermöglichen soll, ihre Entscheidungen auf der Grundlage von Nachhaltigkeitskriterien zu treffen.[25] Zu nennen sind hier beispielsweise das sektorübergreifende deutsche Textilbündnis, in dessen Rahmen sich Unternehmen auf freiwilliger Basis zu gemeinsamen Nachhaltigkeitsstandards in der Lieferkette verpflichten, sowie die sogenannte CSR-Richtlinie der  Europäischen Union von 2014, die große Unternehmen dazu verpflichtet, über die Umsetzung ihrer menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten zu berichten.[26] Eine ähnliche Brancheninitiative existiert auch in den Niederlanden. Darüber hinaus prüft beispielsweise die deutsche Bundesregierung, die öffentliche Beschaffung und die Vergabe von Exportkrediten und Subventionen stärker an die Einhaltung menschenrechtlicher Sorgfaltspflichten zu koppeln.[27]

Gesetzlich verbindliche Sorgfaltspflichten für Unternehmen wurden auf EU-Ebene bislang lediglich hinsichtlich des Imports von Holz eingeführt.[28] Daneben haben sich die Europäischen Institutionen im letzten Jahr auf eine entsprechende Verordnung hinsichtlich des Imports von Konfliktmineralien geeinigt.[29] Auf nationaler Ebene hat Frankreich die Vorreiterrolle übernommen – dort gibt es seit Februar dieses Jahres ein Gesetz, das die größten französischen Unternehmen zu menschenrechtlichen Sorgfaltsmaßnahmen verpflichtet. Dieses erstreckt sich auch auf abhängige Tochterunternehmen und auf Teile der Lieferkette und verbessert gleichzeitig den Zugang zu Abhilfe, sodass es durchaus als ein Meilenstein in der Regulierung von Menschenrechtsverletzungen durch Unternehmen in Europa betrachtet werden kann.[30] Die deutsche Regierung hat sich die Überprüfung einer gesetzlich verbindlichen Sorgfaltspflicht vorbehalten, sollte bis zum Jahr 2020 nicht die Hälfte aller Unternehmen mit mehr als 500 Mitarbeitern menschenrechtliche Sorgfaltspflichten in ihr Management integriert haben.

Wie weiter? Grundzüge eines konsensfähigen Abkommens

Ein völkerrechtliches Abkommen der Vereinten Nationen wäre für die Betroffenen von Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Unternehmen ein wichtiger Schritt. Damit er gelingen kann, müssen die beteiligten Staaten zeigen, dass sie es mit ihrem Engagement ernst meinen und Zugeständnisse machen – andernfalls droht der Prozess ins Leere zu laufen. Dies gilt vor allem für die beteiligten Entwicklungs- und Schwellenländer, deren Forderung nach einer Regulierung transnationaler Unternehmen durch starke internationale Mechanismen ohne die europäischen Heimatstaaten solcher Unternehmen nur schwer umsetzbar ist, zumal auch die Unterstützer der Resolution aus China, Indien und Russland bislang nicht als große Fürsprecher solcher Mechanismen aufgefallen sind.

Ein für die europäischen Staaten konsensfähiges Abkommen müsste in seiner Reichweite über transnationale Unternehmen hinausgehen und auch nationale Unternehmen miteinbeziehen. Darüber hinaus müsste es auf den Leitprinzipien basieren und in erster Linie an die Umsetzung der staatlichen Schutzpflichten im eigenen Hoheitsgebiet anknüpfen. Dieser Ansatz würde am besten mit der Grundstruktur des völkerrechtlichen Systems übereinstimmen und ist langfristig wohl auch der effektivste Weg, um Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Unternehmen zu adressieren.

Hinsichtlich der Form und des Inhalts des Abkommens wäre eine Rahmenkonvention denkbar, die später durch weitere Protokolle ergänzt und weiterentwickelt werden kann, was der breiten Regulierungsmaterie im Bereich Wirtschaft und Menschenrechte am besten gerecht wird.[31] Eine solche Rahmenkonvention würde die in den Leitprinzipien formulierten Grundsätze über die menschenrechtlichen Pflichten von Staaten und Unternehmen auf ein stärkeres völkerrechtliches Fundament stellen und die Vertragsstaaten dazu verpflichten, die Leitprinzipien umzusetzen.  Um einen wirksamen Umsetzungsprozess zu gewährleisten, sollte sie zudem einen Überwachungsmechanismus auf internationaler Ebene etablieren, beispielsweise durch regelmäßige Berichtspflichten an die Vereinten Nationen. Darüber hinaus sollte sie die Vertragsstaaten dazu verpflichten, nationale Institutionen zur Förderung der Umsetzung einzurichten, die sich sowohl aus staatlichen als auch zivilgesellschaftlichen Akteuren zusammensetzen.

Ein Fokus der Konvention könnte auf den staatlichen Schutzpflichten im Bereich des Zugangs zu Abhilfe liegen, wo die Entwicklungs- und Schwellenländer und auch die meisten zivilgesellschaftlichen Organisationen den größten Handlungsbedarf sehen. Dies würde auch das bislang vor allem auf Prävention und Marktmechanismen basierende Engagement der europäischen Staaten gut ergänzen. Hier könnte die Konvention über rein prozessuale Verpflichtungen hinausgehen und verbindliche Standards zur Umsetzung festlegen, beispielsweise hinsichtlich der öffentlich- und privatrechtlichen Haftbarkeit von Unternehmen, der institutionellen Ausgestaltung der Strafverfolgungsbehörden und des Prozessrechts, wobei sie sich an den dazu entwickelten Empfehlungen des Menschenrechtskommissariats der Vereinten Nationen aus dem Jahr 2016 orientieren könnte (A/HRC/32/19).[32] Diese Standards sollten sich vor allem auf den Rechtszugang von Betroffenen innerhalb des eigenen Hoheitsgebiets beziehen. Sie sollten aber durch internationale Kooperationsmechanismen im Bereich der Ermittlung und der Anerkennung von Urteilen ergänzt werden, um den transnationalen Charakter von Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Unternehmen zu berücksichtigen. Extraterritoriale Haftungsmechanismen wären hinsichtlich von Fällen denkbar, in denen Unternehmen mit Hauptsitz im eigenen Hoheitsgebiet oder faktisch unter ihrer Kontrolle stehende Tochtergesellschaften durch direkte Verursachung oder Mitwirkung an besonders gravierenden Menschenrechtsverletzungen im Ausland beteiligt sind, etwa an Völkerrechtsstraftaten im Kontext bewaffneter Konflikte. Ein solcher Mechanismus würde der Position der Entwicklungs- und Schwellenländer entgegenkommen und wäre, derart begrenzt, hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen aus den Vertragsstaaten sowie der völkerrechtlichen Prinzipien der territorialen Souveränität und Nichteinmischung aus politischer Sicht vergleichsweise unproblematisch.

Eine so ausgestaltete Rahmenkonvention, deren Umsetzung mit Instrumenten der Handels- und Entwicklungspolitik unterstützt werden könnte, wäre aus der Perspektive aller Beteiligten sicherlich keine Ideallösung. Aber sie wäre ein unter den gegebenen politischen Umständen realisierbarer Schritt, der einen verbindlichen Prozess hin zu einem größeren Schutz vor Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit Unternehmen in Gang bringen würde.

 




[i] O'Hagan, Ellie Mae, In the Chevron court case, ordinary Ecuadorians' voices don't seem to count, in: The Guardian, 18. März 2014, https://www.theguardian.com/commentisfree/2014/mar/18/chevron-court-case-ecuadorians-toxic-waste (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[2] Donziger, Steven, Chevron’s “Amazon Chernobyl” in Ecuador: The Real Irrefutable Truths About the Company’s Toxic Dumping and Fraud, in: Huffington Post, 27. Mai 2016, http://www.huffingtonpost.com/steven-donziger/chevrons-amazon-chernobyl_b_7435926.html (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[3] Hurley, Lawrence, U.S. top court rejects Ecuador challenge to Chevron arbitration award, in: Reuters, 6. Juni 2016, http://www.reuters.com/article/us-usa-court-chevron-idUSKCN0YS1G6 (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[4] United Nations Human Rights Council, Resolution 26/9 Elaboration of an international legally binding instrument on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights, A/HRC/RES/26/9, 14. Juli 2014, http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/RES/26/9 (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[5] United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/WGTransCorp/Session2/Pages/Session2.aspx (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[6] European Parliament, European Parliament resolution of 12 March 2015 on the EU’s priorities for the UN Human Rights Council in 2015, (2015/2572(RSP), 12. März 2015.

[7] 100 Tage Schmerz, in: Süddeutsche Zeitung, 2. August 2013, http://www.sueddeutsche.de/panorama/fabrikeinsturz-in-bangladesch-tage-schmerz-1.1737174 (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[8] United Nations Human Rights Council, Report of the Special Representative of the Secretary-General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, Addendum, Corporations and human rights: a survey of the scope and patterns of alleged corporate-related human rights abuse, A/HRC/8/5/Add.2, 23. Mai 2008.

[9] Ebd.

[10] United Nations Human Rights Council, Report of the Special Representative of the Secretary- General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, John Ruggie. Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect and Remedy” Framework, A/HRC/17/31, 21. März 2011.

[11] Ruggie, John, A UN Business and Human Rights Treaty? An Issues Brief by John G. Ruggie, Harvard Kennedy School of Government, 28.01.2014, S. 4.

[12] CSR Impact (Hg.), Impact Project. Headline findings, insights & recommendations for policy makers, business & stakeholders, September 2013, https://business-humanrights.org/sites/default/files/media/documents/impact_-_executive_summary_-cb_(3).pdf (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[13] United Nations Human Rights Council, Report of the Special Representative of the Secretary- General on the issue of human rights and transnational corporations and other business enterprises, John Ruggie. Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect and Remedy” Framework, A/HRC/17/31, 21. März 2011.

[14] Ebd.

[15] Ebd.

[16] United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, http://www.ohchr.org/EN/Issues/Business/Pages/NationalActionPlans.aspx (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[17] United Nations Human Rights Council, Report on the first session of the open-ended intergovernmental working group on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights, with the mandate of elaborating an international legally binding instrument, A/HRC/31/50, 5. Februar 2016; United Nations Human Rights Council, Report on the second session of the open-ended intergovernmental working group on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights, A/HRC/34/47, 4. Januar 2017.

[18] Cassell, Douglass and Ramasastry, Anita, White Paper: Options For a Treaty on Business and Human Rights, in: Notre Dame Journal of International & Comparative Law, Vol. 6: Iss. 1, September 2016.

[19] Ebd.

[20] Minister of Foreign Affairs of Ecuador, Transnational Misconduct Must End, in: Huffington Post, 24.10.2014, http://www.huffingtonpost.co.uk/ricardo-patino/ecuador-ricardo-patino_b_6040920.html (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017);

South Centre, Business and Human Rights: Commencing discussions on a legally binding instrument, 23. November 2015, https://www.southcentre.int/question/
business-and-human-rights-commencing-historic-discussions-on-a-legally-binding-instrument/ (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[21] Onishi, Norimitsu, Inquiry Blames South African Police in Killings of Miners at Marikana, in: The New York Times, 25. Juni 2015, https://www.nytimes.com/2015/06/26/world/africa/inquiry-blames-south-african-police-in-killing-of-miners-at-marikana.html?_r=0 (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017);

Malo, Sebastien, U.N. experts slam Ecuador over forced closure of land rights group, in: Reuters, 30. Dezember 2016, http://www.reuters.com/article/us-un-ecuador-landrights-idUSKBN14J1TW (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[22] European Union, Inter-Governmental Working Group (IGWG) on the elaboration of an international legally-binding instrument on transnational corporations and other business enterprises with respect to human rights, Submission of the European Union, 2015, http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/HRC/WGTransCorp/Session1/Pages/WrittenContributions.aspx (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017);

Bundesregierung, Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage der Abgeordneten Inge Höger, Wolgang Gehrcke, Christine Buchholz, weiterer Abgeordneter und der Fraktion DIE LINKE, Drucksache 189629. Die Beteiligung Deutschlands am sogenannten Treaty-Prozess der Vereinten Nationen in Bezug auf Menschenrechtsverletzungen von internationalen Unternehmen, Deutscher Bundestag, Drucksache 18/10157, 27.10.2016.

[23] Ebd.

[24] United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, http://www.ohchr.org/EN/Issues/Business/Pages/NationalActionPlans.aspx (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[25] Steurer, Reinhard, Martinuzzi, Andre and Margula, Sharon, Public Policies on CSR in Europe: Themes, Instruments, and Regional Differences, in: Corporate Social Responsibility and Environmental Management, Vol. 19, Nr. 4, Seite 206-227, Juli 2012.

De Schutter, Olivier, Corporate Social Responsibility European Style, in: European Law Journal, Vol. 14, Nr. 2, Seite. 203 – 236, März 2008.

[26] Richtlinie 2014/95/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2014 zur Änderung der Richtlinie 2013/34/EU im Hinblick auf die Angabe nichtfinanzieller und die Diversität betreffender Informationen durch bestimmte große Unternehmen und Gruppen.

[27] Bundesregierung, Nationaler Aktionsplan Umsetzung der VN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte 2016-2020, 21. Dezember 2016, http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/754690/publicationFile/222786/161221-NAP-DL.pdf (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[28] Verordnung (EU) Nr. 995/2010 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Oktober 2010 über die Verpflichtungen von Marktteilnehmern, die Holz und Holzerzeugnisse in Verkehr bringen.

[29] European Commission, EU reaches landmark agreement on conflict minerals regulation, 22. November 2016, http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1587 (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[30] Wesche, Philipp, Wer Menschenrechte verletzt, soll büßen, in: ZEIT Online, 24. Februar 2017, http://www.zeit.de/wirtschaft/2017-02/frankreich-gesetz-globalisierung-menschenrechte-vorreiter-europa    (zuletzt eingesehen am 27. Februar 2017).

[31] Eine solche Rahmenkonvention, allerdings mit starkem Fokus auf extraterritoriale Mechanismen in den Heimatstaaten transnationaler Unternehmen, wurde auch durch die Internationale Juristenkommission ins Spiel gebracht: International Commission of Jurists, Proposals for Elements of a Legally Binding Instrument on Transnational Corporations and Other Business Enterprises, October 2016, https://www.icj.org/wp-content/uploads/2016/10/Universal-OEWG-session-2-ICJ-submission-Advocacy-Analysis-brief-2016-ENG.pdf (zuletzt eingesehen am 11. Februar 2017).

[32] United Nations Human Rights Council, Improving accountability and access to remedy for victims of business-related human rights abuse. Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, A/HRC/32/19, 10. Mai 2016.