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Opinion

展望2015:中国的“支柱二”政策转变以及企业在《指导原则》上的实践

在中国,人权长期以来都是一个政治或公法议题,专门关注国家与个人之间的关系。工商业以及整个私营部门在中国的人权议程中鲜有位置。实际 上,2004年,中国专门修订了宪法,使其包含了“国家尊重和保障人权”的条款,最终阐明了国家的人权承诺,同时也在体制上清晰界定了人权义务的主体。

在 这个意义上,中国政府2011年在联合国人权理事会对《指导原则》的核可就代表了中国政策层面在人权基本理念上的重要转变。虽然在整整三年之后,中国政府 至今仍没有引入任何关于《指导原则》国内实施的国家政策,而且任何政府部门都没有在其政策或声明中公开提及《指导原则》,但是中国的“支柱二”政策转变还 是发生了,从将人权限定为一个纯粹的政府议题(“保护义务”)到使之成为一个私营领域的关注事项,包括工商业的尊重责任,即《指导原则》的支柱二。

这 种转变被《指导原则》通过后制定的多种政策所印证。例如,自从2011年后期以来,中国海外投资的监管重心开始从保护其投资和人员转移到了确保获得和保持 基于尽责和本地化的社会许可。中国商务部和环境部2013年制定的《对外投资合作环境保护指南》要求企业“尊重东道国社区居民的宗教信仰、文化传统和民族 风俗,保障劳工合法权益”。中国商务部2014年修订后的《境外投资管理办法》专门增加了一个条款,规定“企业应当要求其投资的境外企业遵守投资目的地法 律法规……履行社会责任,做好环境、劳工保护……促进与当地的融合”。同样的趋势也体现在国内投资领域。2012年,国家发改委发布了《重大固定资产投资 项目社会稳定风险评估暂行办法》,要求投资项目在保护人民权益的基础上开展风险评估和尽责管理,以防止潜在的社会稳定风险。

很明显,中国企 业在国内外对更友好的投资环境的需求,是这一政策转变的主要动力。但是这一转变也体现出中国的政策制定者已经认识到需要在合作解决社会问题方面给予私营部 门某种角色。正如中国政府2011年在联合国人权理事会支持《指导原则》的声明中所指出的,“在商业活动中尊重和保护人权,国家、企业、司法部门应当相互 合作,各负其责”。

这种政策转变似乎已被一些有先见之明的中国企业所理解和接受。例如,几乎所有2011年之后制定的行业性企业社会责任指 南或指引都包含了人权内容或者对《指导原则》的引述。2012年后期,中国电子工业标准化技术协会制定的《中国电子信息行业社会责任指南》在中国第一次明 确提及《指导原则》。同样,中国五矿化工进出口商会制定的类似指引包含了一个“人权”部分,要求企业会员开展“人权尽责”。

在操作层面, “人权”越来越频繁地出现在中国企业的社会责任报告或可持续发展报告中,尽管他们对这一术语的理解不甚全面甚至显得有些怪异。更重要的是,人权影响评估和 尽责管理已经开始成为部分中国企业反省其运营,且主要是海外运营中的社会挑战的出发点。在反思2011年被缅甸政府叫停的密松大坝项目的困难时,中电投云 南国际电力投资有限公司意识到“在项目前期……还应对缅甸遵守人权的情况及政治风险进行评估或尽职调查……除法律及政治许可外,企业还需重视获取社会许 可”;目前,该企业正致力于建立和完善“有效的权利救济机制”。另一个更为鼓舞人心的故事则有关中国五矿集团公司。该公司在其运营锌矿的澳大利亚与原住民 社区签署了关于土地使用和利益分配的正式协议,且该协议的实施由一个独立的多利益相关方委员会监督和审议。

这些中国企业处理人权挑战的悲欢 故事恰当地体现了政府“支柱二”政策转变的及时性和严肃性,这或许为中国企业直面其人权责任并在不同层面参与良性治理铺平了道路。但是,挑战也是艰巨而紧 迫的:中国业界对人权责任的认知以及《指导原则》在业界的能见度都非常低;中国政府对《指导原则》的认知则更低;相对于它们的国内实践,某些中国企业在国 外的良好人权实践已经引起了“双重标准”的问题;而中国在联合国对工商业和人权领域约束性条约的支持则可能稀释其推行《指导原则》的政治意愿并进而引起企 业在采纳这些原则时的迟疑等等。

解决这些挑战需要更多的“了解”和“展示”,尤其是在中国国内。2014年10月,在国务院国有资产监督委 员会和瑞典驻华大使馆企业社会责任中心的组织下,大约20家主要的中国国有企业(“中央企业”)在北京接受了一次关于《指导原则》的特别培训。这只是一个 良好的开端,为了给中国和全世界报以负责、包容而可持续的增长,中国企业还有很长的路要走。

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