"Schriftliche Stellungnahme Öffentliche Anhörung 16. Bericht der Bundesregierung über ihre Menschenrechtspolitik BT-Drucksache 20/14480"

[...] Executive Summary: Ohne effektive Durchsetzung keine wirksamen gesetzlichen Verpflichtungen

Das im Sommer 2021 verabschiedete und am 01. Januar 2023 in Kraft getretene Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (im Folgenden: LkSG) ist ein Meilenstein im Kampf um die Verbesserung von Arbeits- und Lebensbedingungen und die Einhaltung von Umweltstandards in globalen Wertschöpfungsketten. Trotz seiner zahlreichen konzeptionellen Schwächen hat das LkSG zum ersten Mal in Deutschland gesetzlich klargestellt, dass Unternehmen eine Verantwortung für Menschenrechtsverletzungen und Umweltschäden in ihren Lieferketten tragen. Das Gesetz zeitigt auch bereits erste konkrete Erfolge: Zum Beispiel reichten Arbeiter*innen auf Bananenplantagen in Costa Rica eine Beschwerde beim Einkaufsunternehmen Aldi Süd ein und konnten in den folgenden Verhandlungen der Gewerkschaft mit dem Zulieferer durchsetzen, dass nach jahrelangen Unregelmäßigkeiten endlich ihr Lohn nachgezahlt wurde. Auch in Hessen streikende LKW-Fahrer*innen aus Georgien und Usbekistan erreichten nach einem entschiedenen Eingreifen der zuständigen Aufsichtsbehörde (Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle, im Folgenden: BAFA) die Auszahlung ausstehender Gehälter.

Diese Fälle zeigen: Das Gesetz kann wirken, wenn Unternehmen ihre Pflichten und das BAFA seine Aufsichtsfunktion ernst nehmen. Dass die Bundesregierung das LkSG im 16. Bericht über ihre Menschenrechtspolitik als eines von sieben sogenannten „Schlaglichtern“ thematisiert, ist daher nur folgerichtig.

Gleichzeitig hat die praktische Fallerfahrung des European Center for Constitutional and Human Rights (im Folgenden: ECCHR) und seiner Partner*innen über die letzten drei Jahre gezeigt, dass solche „Erfolgsmeldungen“ bislang leider eher die Ausnahme denn die Regel sind. Die Durchsetzungsmechanismen des Gesetzes weisen in der Praxis noch zu viele Defizite auf, als dass das LkSG sein transformatives Potential in der Breite verwirklichen und nachhaltig zu einer Verbesserung von Arbeits- und Lebensbedingungen entlang der Wertschöpfungsketten deutscher Unternehmen beitragen könnte. Das gilt sowohl für die nach dem Gesetz vorgesehenen unternehmensinternen Beschwerdemechanismen als auch für das Beschwerdeverfahren beim BAFA und dessen sonstige Kontrolltätigkeit (dazu unter II.1.). Der optimistischen Bilanz im Bericht der Bundesregierung können wir daher nur bedingt beipflichten.

Im Einzelnen:

• Rechteinhaber*innen können unternehmensinterne Beschwerdeverfahren nur schwer nutzen, da Lieferbeziehungen nicht transparent gemacht werden und damit häufig unklar bleibt, für welche Unternehmen sie produzieren. Gelingt ihnen die Identifizierung eines deutschen Einkaufsunternehmens, begegnen ihnen sodann zahlreiche faktische Zugangshürden [...]
• Ein ähnliches Bild zeigt sich für das BAFA-Beschwerdeverfahren: Zu wenige Rechteinhaber*innen wissen von der Möglichkeit, sich beim BAFA über Menschenrechtsverletzungen beschweren zu können, und erst recht nicht, gegen welche Unternehmen dies möglich ist. Aus Sorge vor Repressionen schrecken viele Betroffene davor zurück, sich überhaupt namentlich an das BAFA zu wenden. Denjenigen, die das Risiko auf sich nehmen, begegnen bei der Nutzung des Beschwerdeformulars, das nur auf wenigen Sprachen zugänglich ist, Sprachbarrieren. Dazu kommt auch hier, dass Beschwerdeführer*innen vom BAFA nicht ausreichend über zu ergreifende Schritte informiert und zu wenig am Verfahren beteiligt werden. Das führt dazu, dass häufig keine effektive Abhilfe geschaffen wird und Menschenrechtsverletzungen unverändert fortbestehen. Dies wird dadurch verschärft, dass das BAFA öffentlich nicht transparent über die Bearbeitung der Beschwerden berichtet. Dadurch ist eine kritische Begleitung durch die Zivilgesellschaft kaum möglich.
• Dieser Mangel an Transparenz gilt ebenso für die Kontrolltätigkeit des BAFA von Amts wegen, was diese für die Öffentlichkeit schwer nachvollziehbar und kontrollierbar macht. [...]

In unserer Stellungnahme gehen wir darauf im Einzelnen ein und legen dar, was es stattdessen bräuchte: Eine ambitionierte Umsetzung der CSDDD, die die Lehren aus der bisherigen Anwendungspraxis des LkSG berücksichtigt, sowie eine entschiedene Durchsetzung des deutschen Gesetzes durch das BAFA (dazu unter IV.). Konkret empfehlen wir:

➢ Das BAFA sollte eine Liste der Unternehmen veröffentlichen, die dem LkSG unterfallen. Diese Unternehmen sollten wiederum verpflichtet werden, eine Liste ihrer unmittelbaren und mittelbaren Zulieferer zu veröffentlichen. Darüber hinaus sollten das BAFA und die Bundesregierung ihr Informations- und Unterstützungsangebot für Rechteinhaber*innen ausbauen und den Austausch mit zivilgesellschaftlichen Stakeholdern, vor allem aus Produktions- und Anbauländern, intensivieren.

➢ Sowohl unternehmensinterne als auch das BAFA-Beschwerdeverfahren sollten in den jeweiligen lokalen Sprachen angeboten werden und auch für Personen nutzbar sein, die nicht lesen und schreiben können. Die Einreichung von Beschwerden – auch beim BAFA – sollte anonym möglich sein, ohne dass Beschwerdeführende ihre Beteiligungsrechte einbüßen. Entscheiden sich Betroffene, ihren Namen in einer Beschwerde anzugeben, sollte ihre Identität wirksam geschützt werden. Das BAFA sollte überdies eine einfach auffindbare und verständliche Verfahrensordnung zum Beschwerdeverfahren veröffentlichen.

➢ Beschwerdeführende sollten von Unternehmen und dem BAFA proaktiv entlang des gesamten Beschwerdeverfahrens einbezogen und informiert werden, auch und gerade bei der Ergreifung bzw. Anordnung von Präventions- und Abhilfemaßnahmen.

➢ Das BAFA sollte gemeinsam mit betroffenen Stakeholdern ambitionierte und klare Maßstäbe für angemessene und wirksame Sorgfaltsmaßnahmen, vor allem auch für strukturelle Probleme, entwickeln und diese effektiv unter Nutzung der gesamten Bandbreite seiner Eingriffsbefugnisse gegenüber Unternehmen durchsetzen. Dabei sollte Wiedergutmachung zwingend vorgeschrieben werden. Im Falle bloßer unternehmerischer Scheinlösungen und „tick-the-box“-Ansätze sollte das BAFA bereit sein, Sanktionen zu verhängen.

➢ Das BAFA sollte öffentlich detailliert über eingegangene Beschwerden, ihren Verlauf und ihr Ergebnis berichten. ➢ Der Gesetzgeber sollte eine zivilrechtliche Haftung explizit für Verstöße gegen die Vorschriften des LkSG einführen, diese als kollisionsrechtliche Eingriffsnorm ausgestalten und Regeln zur Beweislastumkehr vorsehen.

➢ Der Gesetzgeber sollte einen dezidiert risikobasierten Ansatz vorschreiben, der menschenrechtliche und umweltbezogene Risiken dort adressiert, wo sie auftreten, anstatt pauschal zwischen unmittelbaren und mittelbaren Zulieferern zu unterscheiden. Dabei sollte die Definition der Lieferkette explizit auch auf ihre gesamte Downstream-Seite erstreckt werden.

➢ Der Gesetzgeber sollte die Unabhängigkeit des BAFA sowie eine klare Unterscheidung zwischen seiner Kontroll- und Beratungstätigkeit vorschreiben. Das BAFA sollte mit ausreichenden personellen und finanziellen Ressourcen ausgestattet und seine Durchsetzungsbefugnisse sollten gestärkt werden. [...]