将问责制纳入海外发展: 来自日本民间社会的比较视角，2024年1月18日

在早些时候的文章中，PPDC与日本对外援助的观察者和从业人士就其观察体会和经验教训进行了交流，以此作为一种间接途径来了解中国对这个问题的思考。在这些交流中，一个被经常提及的话题是，日本民间社会如何与该国的海外发展机构接触并对其问责，这项任务被认为对中国同行来说尤其具有挑战性。在过去的30多年里，湄公河观察（Mekong Watch）一直关注日本发展机构在湄公河地区的活动。这家日本非政府组织在湄公河国家和日本国内积累了宝贵的第一手知识，了解日本海外发展机构如何落实问责制和可持续发展。

PPDC 最近有机会采访了土井利幸（Toshiyuki Doi）先生，他是湄公河观察组织的一名工作人员，在曼谷常驻了20多年。他分享了他对日本和中国对外发展援助的相似性和引入问责制的挑战的见解。

PPDC：如果你将20年前日本在该地区的发展援助或融资与今天中国的海外投资进行比较，你看到哪些相似之处和不同之处？

土井：我看到的相似之处比差异多得多，尽管我不能说我完全理解中国的官方发展援助和海外投资。

在我看来，无论是建水电站还是道路，两国都明显倾向于支持大规模基础设施项目。这背后可能有相似的历史背景。当我问日本政府官员，为什么日本在海外发展中注重大规模的基础设施建设时，他们说，基础设施是经济发展的基础。他们强烈认同“先有基础设施，发展才会随之而来”的模式。以日本为例，它通过建设包括水电站和高速铁路在内的大型基础设施，实现了再工业化，并从战争破坏中恢复过来。他们从世界银行等机构借款，并成功地还清了所有债务。

第二个相似之处在于，这两个国家都倾向于把责任推给受援国。当涉及到诸如进行彻底的环境影响评估（EIA）或补偿受影响的社区等具体问题时，日本官员会说，东道国政府应对这些问题负主要责任。他们试图推卸自己作为贷款人的责任。

最后，在海外发展方面，两国似乎都热衷于确保本国企业获得一些利益。我希望日本和中国真正关心受援国的发展。但是，如果日本政府帮助柬埔寨建设一个发电厂项目，比如，日本政府更希望日本的私营公司得到合同。当然，在国际体系中有透明的招标和程序。除非有附带条件的援助，否则日本政府无法真正将项目“交给”私营部门。但在他们的内心深处，他们关心的始终是日本的海外援助或投资以某种方式回到日本。我相信，中国的情况也大致如此。

PPDC：正如你所提到的，两国在海外发展方面的许多动态是非常相似的。自然而然的问题是，当把责任推给东道国政府成为常态时，这些特征是否会对问责制构成挑战？

土井：在海外发展中，责任并不是一个明确的“非此即彼”的问题。我们应该明确区分受援国政府和贷款方的责任。在此基础上，我们可以根据不同的情况制定具体的方案。例如，在补偿问题上，也许受援国政府会负责分配，但贷款人应确保补偿款真正到达受影响的社区。贷款人负有监督责任。

大型基础设施项目在问责制方面存在结构性问题，负责的国家机构往往人手不足。对发展项目进行彻底的尽职调查需要环境和社会问题方面的专业知识。[…]日本国际协力银行（JBIC），甚至亚洲开发银行（ADB）[…]都没有足够的专业知识，尤其是在管理环境和社会影响方面。从结构上讲，他们的员工偏向于经济、金融和工程背景。

问责制的另一个主要挑战是这些机构的心态。为了确保问责制，你必须始终对利益攸关方，尤其是受影响的社区的反馈持开放态度。近年来，一个主要的问题是建立问责程序和申诉机制，以确保（这些发展援助项目）遵守相关环境和社会政策。受影响的社区应能通过这些机制提出申诉，而相关负责人应对申诉进行调查。

但这里有一个文化的影响因素。“申诉”这个概念在文化上带有强烈的情感色彩。一些日本官员可能会反应过度，因为他们觉得只要接到投诉，自己的面子或声誉就会受损。这可能部分源于父权制思想。在许多亚洲文化中，尤其是在日本，如果你是长辈或“给予者”，你就应该好好照顾晚辈。如果晚辈对长辈的行为不满意，就会被认为是长辈考虑不周。如果把这种情况放到发展的背景下，作为向受援国提供援助的捐赠国，来自受援国的抱怨可能被视作是对其的指责。这种对抱怨的文化厌恶已经深入到了这个系统中。官员的绩效考核可能会因此受影响，其可能会因为收到海外项目的投诉而被排挤或降职。在这种情况下，他（她）要么试图息事宁人，确保不被投诉，要么甚至试图掩盖。

PPDC：民间社会如何克服这种问责制挑战？在东亚背景下，民间社会组织通常不具有与政府机构或私营部门等利益攸关方平等的地位。

土井：在日本，民间社会组织努力争取参与对外援助和投资的决策过程。……

PPDC：近年来，你们的工作也开始涉及湄公河地区的中资项目，比如柬埔寨的大坝项目。在开展这些项目工作时，您面临哪些挑战？

土井利幸：最困难的是没有机会接触到中国的相关方。日本的经验表明，对话很重要。要启动对话进程，首先需要进行接触。相比起日本民间社会组织早期试图与日本利益攸关方建立沟通渠道的经验，与该地区的中国利益攸关方建立沟通渠道更加困难。因此，让中国的民间社会参与到网络中来帮助搭建桥梁至关重要。