將問責制納入海外發展: 來自日本民間社會的比較視角，2024年1月18日

在先前的文章中，PPDC與日本對外援助的觀察者和從業者就其觀察體會和經驗教訓進行了交流，以此作為一種間接途徑來了解中國對這個問題的思考。 在這些交流中，一個被經常提及的話題是，日本民間社會如何與該國的海外發展機構接觸並對其問責，這項任務被認為對中國同行來說尤其具有挑戰性。 在過去的30多年裡，湄公河觀察（Mekong Watch）一直關注日本發展機構在湄公河地區的活動。 這家日本非政府組織在湄公河國家和日本國內累積了寶貴的第一手知識，了解日本海外發展機構如何落實問責制和永續發展。

PPDC 最近有機會採訪了土井利幸（Toshiyuki Doi）先生，他是湄公河觀察組織的一名工作人員，在曼谷常駐了20多年。 他分享了他對日本和中國對外發展援助的相似性和引入問責制的挑戰的見解。

PPDC：如果你將20年前日本在該地區的發展援助或融資與今天中國的海外投資進行比較，你看到哪些相似之處和不同之處？

土井：我看到的相似之處比差異多得多，儘管我不能說我完全理解中國的官方發展援助和海外投資。

在我看來，無論是建造水力發電廠還是道路，兩國都明顯傾向支持大規模基礎建設項目。 這背後可能有相似的歷史背景。 當我問日本政府官員，為什麼日本在海外發展中註重大規模的基礎建設時，他們說，基礎建設是經濟發展的基礎。 他們強烈認同「先有基礎設施，發展才會隨之而來」的模式。 以日本為例，它透過建造包括水力發電廠和高速鐵路在內的大型基礎設施，實現了再工業化，並從戰爭破壞中恢復過來。 他們從世界銀行等機構借款，並成功地還清了所有債務。

第二個相似之處在於，這兩個國家都傾向於把責任推給受援國。 當涉及到諸如進行徹底的環境影響評估（EIA）或補償受影響的社區等具體問題時，日本官員會說，東道國政府應對這些問題負主要責任。 他們試圖推卸自己作為貸款人的責任。

最後，在海外發展方面，兩國似乎都熱衷於確保本國企業獲得一些利益。 我希望日本和中國能真正關心受援國的發展。 但是，如果日本政府幫助柬埔寨建造發電廠項目，例如，日本政府更希望日本的私人公司得到合約。 當然，在國際體系中有透明的招標和程序。 除非有附帶條件的援助，否則日本政府無法真正將計畫「交給」私營部門。 但在他們的內心深處，他們關心的始終是日本的海外援助或投資以某種方式回到日本。 我相信，中國的情況也大致如此。

PPDC：正如你所提到的，兩國在海外發展方面的許多動態是非常相似的。 自然而然的問題是，當把責任推給東道國政府成為常態時，這些特徵是否會對問責制構成挑戰？

土井：在海外發展中，責任並不是一個明確的「非此即彼」的問題。 我們應該明確區分受援國政府和貸款方的責任。 在此基礎上，我們可以根據不同的情況來制定具體的方案。 例如，在補償問題上，也許受援國政府會負責分配，但貸款人應確保補償款真正到達受影響的社區。 貸款人負有監督責任。

大型基礎建設項目在問責制上有結構性問題，負責的國家機構往往人手不足。 對發展項目進行徹底的盡職調查需要環境和社會問題的專業知識。 […]日本國際協力銀行（JBIC），甚至亞洲開發銀行（ADB）[…]都沒有足夠的專業知識，尤其是在管理環境和社會影響方面。 從結構上講，他們的員工偏向經濟、金融和工程背景。

問責制的另一個主要挑戰是這些機構的心態。 為了確保問責制，你必須始終對利害關係人，尤其是受影響的社群的回饋持開放態度。 近年來，一個主要的問題是建立問責程序和申訴機制，以確保（這些發展援助計畫）遵守相關環境和社會政策。 受影響的社區應能透過這些機制提出申訴，而相關負責人則應對申訴進行調查。

但這裡有一個文化的影響因素。 「申訴」這個概念在文化上帶有強烈的情感色彩。 一些日本官員可能會反應過度，因為他們覺得只要接到投訴，自己的面子或聲譽就會受損。 這可能部分源自於父權制思想。 在許多亞洲文化中，尤其是在日本，如果你是長輩或“給予者”，你就應該好好照顧晚輩。 如果晚輩對長輩的行為不滿意，就會被認為是長輩考慮不周。 如果把這種情況放到發展的背景下，作為向受援國提供援助的捐贈國，來自受援國的抱怨可能被視為對其的指責。 這種對抱怨的文化厭惡已經深入這個系統了。 官員的績效評估可能會因此受影響，其可能會因為收到海外計畫的投訴而被排擠或降職。 在這種情況下，他（她）要么試圖息事寧人，確保不被投訴，甚至試圖掩蓋。

PPDC：民間社會如何克服這種問責挑戰？ 在東亞背景下，民間組織通常不具有與政府機構或私部門等利害關係人平等的地位。

土井：在日本，民間組織努力爭取參與對外援助和投資的決策過程。 ……

PPDC：近年來，你們的工作也開始涉及湄公河地區的中資項目，例如柬埔寨的大壩工程。 在進行這些專案工作時，您面臨哪些挑戰？

土井利幸：最困難的是沒有機會接觸中國的相關方。 日本的經驗表明，對話很重要。 要啟動對話進程，首先需要進行接觸。 相較於日本民間團體早期試圖與日本利害關係人建立溝通管道的經驗，與該地區的中國利害關係人建立溝通管道更加困難。 因此，讓中國的民間社會參與網路中來幫助建立橋樑至關重要。